لم يمضِ سوى خمسة عشر يوماً على تشكيلها، حتى أصدرت حكومة سمير الرفاعي ملحقها الأول لموازنة 2009.

بلغت قيمة الملحق 304.6 مليون دينار، توزعت الالتزامات فيه على وزارة الصحة بـ66.7 مليون دينار، استملاكات عقارية بـ102.9 مليون دينار، وزارة التربية والتعليم بـ8.5 مليون دينار، وزارة المياه بـ6 مليون دينار، ووزارة الأشغال العامة بـ35 مليون دينار، وفق ما بينه وزير المالية محمد أبو حمور لـے.

حكومة الرفاعي راجعت البيانات المالية للعام 2009، فعثرت على مطالبات مالية مستحقة لم تُدفع بعد ولم يُضف لها أي بند في مخصصات 2010، ما اضطرها إلى إصدار ملحق لموازنة 2009 بقانون مؤقت، بدَين خارجي 48 مليون دينار، ودين داخلي 257 مليون دينار.

الالتزامات كما أوضح الوزير، تمثل حقوقاً لمواطنين نظير استملاكات لأراضيهم وعقاراتهم، وحقوقاً لمستشفيات ومستودعات طبية وشركات مقاولات خلال 2009، وقد سُددت بشكل كامل قبل نهاية العام 2009، بهدف «تمكين أصحاب هذه المستحقات من الوفاء بالتزاماتهم المختلفة، ومساعدتهم على الاستمرار في تنشيط حركة الاقتصاد الوطني وتحسين أوضاع سوق العمل المحلي»، بحسب تعبير أبو حمور.

هذا الملحق حمّلَ الخزينة أعباء مالية إضافية ناجمة عن تأخير السداد كما يرى الوزير، وترتب على ذلك دفع فوائد مرتفعة تصل نسبتها إلى 9 في المئة جراء تأخير دفع تعويضات الاستملاكات ورديات ضريبة الدخل، بالإضافة إلى غرامات وفوائد التأخير المترتبة على الخزينة بموجب العقود المبرمة مع مقاولين محليين أو خارجيين.

استمرت مراجعة الحكومة للبيانات المالية لموازنة 2010 للتأكد من مدى مواءمة الموازنة المقدَّرة وتطابقها مع الواقع. وقد أفضى ذلك إلى إصدار الملحق الأخير لموازنة 2010 كقانون مؤقت مقدَّر بـ160 مليون دينار، في نهاية شباط/ فبراير.

أبو حمور يعزو إصدار هذا الملحق إلى وجود نفقات أساسية لم يُرصد لها أي مخصصات في موازنة العام الجاري، تركزت في 6 بنود: دعم البلديات بـ85 مليون دينار، 10 ملايين دعم الصندوق الوطني لدعم الحركة الشبابية، 20 مليوناً مستحقات توسعة المطار، دعم المجلس الأعلى للمعاقين، ونفقات عامة أخرى قُدّرت جميعها بـ75 مليون دينار.

وتابع الوزير: «استناداً لمراجعتنا، فإن هناك نقصاً في التقديرات بحوالي 90 مليون دينار، ناتج عن نقص في تحصيل الضرائب بقيمة 50 مليوناً، بسبب تراجع أرباح الشركات، ونقص بمقدار 40 مليون دينار من رسوم نقل ملكية الأراضي، وهناك أيضاً بند في المنح الخارجية بحوالي 170 مليون دينار إضافية، ليست متوافرة الآن، ولا توجد دلائل على توفرها»، لافتاً إلى أن كلّ هذا، أدى إلى بلوغ العجز المتوقع في الموازنة إلى 1.105 بليون دينار.

يجيء ذلك كله، رغم تصريحات سابقة لوزير المالية في حكومة نادر الذهبي، باسم السالم، جاء فيها أن الموازنة اتخذت جملة من الإجراءات لتحقيق توازن صحي، عبر خفض النفقات الجارية 8 ملايين دينار وخفض النفقات الرأسمالية 188 مليوناً، لتنخفض النفقات 3.4 في المئة عن مستوى 2009. يقابل ذلك في جانب الإيرادات نمو بقيمة 297 مليوناً وبنسبة 6.4 في المئة زيادة عن 2009، بهدف خفض العجز بتأثير هذه العوامل بمقدار 493 مليون دينار، ليصل عجز 2010 إلى 685 مليوناً تقريباً.

وأكد السالم أن العام 2010 لن تشمله ملاحق موازنات، وأن الوزارة لديها خطط وإجراءات للالتزام بحدود الموازنة التي سيتم إقرارها.

من جهته، يرى الاقتصادي جواد العناني في حديث لـے، أن سبب الفروقات المالية بين الحكومتين، التي أدت إلى إصدار ملحق موازنة 2009، هو «إسراع الحكومة السابقة في إنجاز الموازنة وإقرارها، رغم أن مجلس النواب قد حُلَّ قبل عرض الموازنة عليه، إضافة إلى إسراع الحكومة الحالية في إقرار الموازنة».

العناني يعتقد أن إقرار الحكومة السابقة للموازنة «لا يعفي الحكومة الحالية من المسؤولية».

أمين عام الحزب الشيوعي الأردني منير الحمارنة بيّن لـے، أن ملحق موازنة 2009 «جاء في وقته»، وذلك لسداد ديون الحكومة المستحقَّة لقطاع الأعمال، وبالتالي «توفير سيولة مالية في الأسواق تنعش عجلة اقتصادنا المتباطئ». ويجد الحمارنة الحديث عن موازنة 2010 «صعباً ومعقّداً»، والسبب أن الحكومة السابقة كانت تتحدث عند إعداد الموازنة عن تغيرات جذرية في جوانبها لتقليل العجز والمديونية، لكن «سرعان ما تبخر هذا الحلم»، إذ تبيّن عبر التدقيق أن مقدار العجز الحقيقي أكبر من العجز المقدَّر.

رغم هذه الملاحق، أعلنت الحكومة مطلع نيسان/إبريل 2010 عن وفورات متحققة عنها خلال أول شهرين من العام الجاري. لكن مدير مركز الفينيق للدراسات الاقتصادية أحمد عوض قال لـے، إنه لا علاقة بين ملاحق الموازنة وبين هذه الوفورات. وأوضح أن خزينة الدولة مطلع كل عام تحقق وفورات مالية نتيجة سداد الالتزامات الضريبة المستحقة على الأفراد والمؤسسات، إضافة إلى أن الحكومة الحالية قد اتّبعت سياسة تقشفية لتقليل حجم الإنفاق.

كانت نشرة رسمية أصدرتها وزارة المالية في نيسان/ إبريل 2010، ذكرت أن الموازنة العامة حققت وفراً في الموازنة العامة خلال الشهرين الأوليين من العام الجاري بحوالي 158.8 مليون دينار مقارنة بعجز مالي بلغ 33.1 مليون دينار خلال الفترة نفسها من العام الفائت، وحقق جانب النفقات انخفاضاً في إجمالي النفقات الحكومية بمقدار 161 مليون دينار، وبلغ 751.5 مليون دينار في نهاية شباط/فبراير 2010. حيث بلغت الإيرادات المحلية التي حققت هذا الوفر، وفق النشرة، 856.9 مليون دينار للعام الجاري، مقابل 835.1 مليون دينار خلال الفترة نفسها من العام الفائت، أي بارتفاع نسبته 2.6 في المئة.

مسؤول اقتصادي سابق، طلب عدم نشر اسمه لحساسية الموضوع، عبّر عن تعجّبه من هذه الوفورات، فقبل أربعة أشهر أقرت الحكومة موازنة 2010، وتبيَّن أن الأرقام قد أجحفت بحق الإنفاق المقدَّر بحوالي 160 مليون دينار، ثم تبين أن الحكومة وفرت خلال الشهرين الأوَّلين 160 مليون دينار من النفقات. وطالب المسؤول بمزيد من التوضيحات في هذا الشأن، معتقداً أن الوفورات التي تتحدث عنها الحكومة هي في معظمها «عمليات تأجيل لنفقات رأسمالية ومشروعات لم تبدأ بعد».

الإجراءات الحكومية

العجز المتوقَّع في موازنة 2010، في ضوء المعطيات المشار إليها، سيرتفع من 685 مليون دينار إلى حوالي 1.1 بليون دينار؛ لذلك قسمت الإصلاحات في السياسة المالية، وفق أبو حمور، إلى مرحلتين، تبدأ بالإصلاح الضريبي الذي طُبق من خلال إصدار قانونَي ضريبة الدخل والمبيعات، وتنتهي بتحقيق نتائج من تخفيض الإنفاق دون المساس بالمستوى المعيشي للمواطن.

هذا الإصلاح الذي شمله قانون ضريبة الدخل المُقَرّ، جاء على خلاف توقعات الخبراء والاقتصاديين، كما يرى الحمارنة، وذلك «بسبب انحيازه للأغنياء، ومساواة العبء الضريبي بين المؤسسات الصغيرة والكبيرة، وفرض ضرائب على قطاعات لا يجوز فرض ضريبة عليها، مثل قطاع الزراعة».

وحقق القانون المُقَرّ خسائر كبيرة للخزينة، نتيجة إعفاء شرائح عديدة من دفع الضريبة، وتخفيض ضريبة الدخل على البنوك والمؤسسات الربحية، وفق ما قاله رئيس جمعية اقتصاديي العالم الثالث يعقوب الكسواني لـے.

وكان السالم قد أوضح لصحيفة الغد، في أيلول/سبتمبر 2009، أن الحكومة تهدف إلى زيادة كفاءة تحصيل ضريبة الدخل، وتطبيق قانون الضريبة المعدل، الأمر الذي يساعد في تبسيط قوانين الضريبة وزيادة كفاءة التحصيل، مشيراً إلى أن عدم كفاية هذه الإجراءات سيدفع الحكومة للّجوء إلى خطوات إضافية لزيادة الإيرادات ودراسة الإجراءات المناسبة.

الضريبة وجيوب المواطنين

تتبع الحكومة سياسة فرض الضرائب لرفد خزينة الدولة بالمزيد من الأموال، للحد من العجز المتفاقم بحسب ما يرى الصحفي حسن الشوبكي في تصريح لموقع عمان نت، منها رفع الضريبة الخاصة على مكالمات الهاتف الخلوي من 4 في المئة إلى 8 في المئة، وزيادة الضريبة على السجائر والمشروبات الكحولية، وزيادة الرسوم على الورق والكرتون الهالك من 10 دنانير إلى 35 ديناراً، وإضافة بند فرق أسعار الوقود على فاتورة الكهرباء، وزيادة الضريبة على أسعار إنهاء المكالمات الدولية، وإلغاء إعفاء السيارات الهجينة من الضريبة وفرض ضريبة عليها بمقدار 55 في المئة يبدأ تطبيقها مطلع أيار/مايو 2010.

كما تنوي الحكومة، وفق الشوبكي، إلغاء إعفاء ضريبة المبيعات على 13 سلعة أساسية، ورفع الدعم عن أسطوانة الغاز ليصل سعرها إلى 10 دنانير، وفرض ضريبة مبيعات على المشتقات النفطية، أوكتان 90، وفرض رسوم على خدمة التتبع الإلكتروني للشاحنات.

وقَدّر مصدر حكومي فضّل عدم نشر اسمه، في حديث لموقع عمان نت، أن قيمة إيرادات حزمة القرارات الضريبية، التي أقرتها الحكومة أو تنوي إقرارها في وقت قريب، تصل إلى نحو 220 مليون دينار. وبحسب المصدر، فإن رفع الدعم عن أسطوانة الغاز وبيعها وفق الأسعار العالمية، سيرفد الخزينة بأكثر من 20 مليون دينار، بينما تحقق الخزينة 50 مليوناً جراء زيادة الضريبة الخاصة على مادة البنزين. أما حصيلة إلغاء إعفاء بعض المواد الأساسية من ضريبة المبيعات، فستبلغ 70 مليوناً، وسيضيف رفع الضريبة الخاصة على المكالمات الخلوية إلى موازنة الدولة 20 مليون دينار.

إزاء ذلك، يرى العناني أن هناك «تناقضاً في الإجراءات الإصلاحية» التي اتخذتها الحكومة، حيث سنّت قانون ضريبة الدخل الذي أعفى 98 في المئة من أفراد المجتمع، ثم فرضت ضرائب ورسوماً إضافية من شأنها زيادة العبء الضريبي على الذين أعفتهم الحكومة من ضريبة الدخل.

وفي ذلك يقول الحمارنة إن ما أُعفي منه المواطنون من ضريبة الدخل، تسترده الحكومة بطرق غير مباشرة عبر ضريبة المبيعات، التي تعد «ضريبة عمياء»، وفق عوض، لعدم تمييزها بين الغني والفقير، لذا «على الحكومة توسيع شريحة التحصيل الضريبي على المواطنين المقتدرين، بدلاً من فرض ضريبة المبيعات على المواطنين بالتساوي».

المؤسسات المستقلة

«بدلاً من فرض الحكومة ضرائب مباشرة وغير مباشرة على المواطن، عليها تخفيض موازنات مؤسساتها المستقلة ذات الطابع الازدواجي، لتقلّل عدد هذه المؤسسات بإلغائها أو دمجها»، وفق الكسواني الذي يرى أن إنشاء المؤسسات والهيئات المستقلة «أحد الأخطاء الكبرى في تاريخ الاقتصاد الأردني».

إذ هدفت الحكومة عند وضعها برنامج خصخصة المؤسسات الحكومية، إلى تقليص دور الدولة في الحياة الاقتصادية أو إنهائه، وصولاً إلى تفعيل دور القطاع الخاص في إدارة عجلة الاقتصاد. لكن التطبيق الحكومي بعد ذلك، توجه نحو التوسع في إنشاء مؤسسات وهيئات، أدت إلى زيادة بند النفقات في الموازنة، والتداخل والتضارب في الأعمال الحكومية.

بلغ عدد الوحدات الحكومية المستقلة 61 وحدة، وصلت موازناتها مجتمعة العام 2010 إلى 1915 مليون دينار، منها 882 مليون دينار نفقات جارية، و1033 مليون نفقات رأسمالية، وبلغ مقدار العجز في هذه الوحدات مجتمعة قبل التمويل 355 مليون دينار مقارنة بالعام 2003 الذي لم يتجاوز عدد هذه الوحدات فيه 30 مؤسسة وهيئة مستقلة، وصلت موازناتها مجتمعة الى 500 مليون دينار، وتدر دخلاً على الخزينة بمقدار 160 مليون دينار، لكن فكرة دمج المؤسسات والهيئات المستقلة، أو إلغائها، لم تنضج بعد.

المنح والمساعدات

كذلك الأمر في بيانات المنح والمساعدات في موازنة 2010، إذ تضاربت الأرقام بين وزارتَي المالية والتخطيط بشأن أرقام المساعدات الخارجية التي يتوقع الأردن الحصول عليها. أبو حمور ردّ على هذا التضارب، بقوله إن هناك مساعدات لا تدخل في موازنة الحكومة تتضمن القروض الميسرة، انطلاقاً من أنها دعمٌ من الدول المانحة والدائنة، موضحاً أن ما يدخل في الموازنة من المنح والمساعدات هي التي لا تشكل التزاماً على الدولة.

لذا أوضح أبو حمور أن المساعدات بحسب ما ورد في موازنة 2010 تُقدَّر بـ330 مليون دينار، منها 160 مليون دينار مؤكدة، و170 مليون غير مؤكدة لم يتم تحديد مصدرها.

لذلك يميل الاقتصاديون مثل العناني والحمارنة والكسواني إلى «التحفظ على المساعدات الخارجية، دون ذكرها في الموازنة العامة، حتى لا يُبنى عليها التزام، وكي تكون الموازنة أكثر مصداقية»، لافتين في هذا السياق إلى أن هناك مساعدات خارجية لا يمكن التنبؤ بها أو التأكد من قدومها.

وبلغت المساعدات الخارجية عن أداء الشهرين الأوليين من العام 2010 ما مقداره 53.4 مليون دينار فقط، وفق النشرة التي أصدرتها وزارة المالية مطلع نيسان/إبريل.

المديونية والدينار

انخفاض المنح والمساعدات واستمرارها في هذا النهج، وعدم إيجاد طريقة أخرى لسداد التزامات الحكومة سوى الاقتراض، سيُفقد الأردن قدرته على الإصلاح العام الحقيقي في بنية الموازنة العامة، وفق العناني، الذي يبيّن أن المديونية العامة لم تصل إلى حدود الخطر، فوضع الموازنة من الدين الخارجي والداخلي «حرج وليس خطراً»، على حد تعبيره، حيث وصلت المديونية العامة للدولة 11 بليون دينار، معظمها ديون داخلية. أما التزامات الأردن الخارجية فليست كبيرة، بسبب اتجاه الحكومة إلى سداد هذه الالتزامات عن طريق أموال التخاصية.

وكشفت نشرة وزارة المالية، عن ارتفاع رصيد الدين العام الخارجـي في نهايـة شباط/فبراير 2010 بحوالي 12.1 مليون دينار ليصل إلى 3881 مليون دينار، أو ما نسبته 22.1 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي المقدَّر للعام 2010، مقابل بلوغه حوالي 3869 مليون دينار أو ما نسبته 23.8 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي فــي نهايـة 2009. أما في ما يخص خدمة الدين العام الخارجي، فقد بلغت خلال شباط/فبراير 2010 على أساسي الاستحقاق والنقدي حوالي 24.7 مليون دينار، منها 16.8 مليون دينار أقساط الدين الخارجي، و7.9 مليون دينار فوائد الدين العام الداخلي.

تعدّ المديونية العامة من أخطر المشكلات التي يمكن أن تواجهها البلاد، لأن أعباءها من فوائد وغرامات تمتص جزءاً ملموساً من إيرادات الخزينة، كما يؤكد الحمارنة الذي يرى أن ارتفاع نسبة المديونية لأكثر من حدها القانوني 60 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي، قد يضع ضغوطاً إضافية على احتياطي المملكة من العملات الأجنبية الداعمة للدينار، لافتاً إلى أن استقرار سعر صرف الدينار حالياً مبعثه «ارتفاع احتياطيات البنك المركزي والبنوك المحلية من العملات الأجنبية».

لكن العناني يرى أن سعر صرف الدينار ثابت ومستقر، وأن مستوى الاحتياطيات الأجنبية مرتفع، ويفي لسدّ قيمة المستوردات السلعية للأردن لأكثر من سنة.

أداء موازنة 2010

رغم العجز المزمن للموازنة وارتفاع المديونية، أكد وزير التخطيط الأسبق تيسير الصمادي، لصحيفة الغد، 19 نيسان/إبريل 2010، أنه لا يمكن الحكم على أداء المالية العامة للعام الجاري بأكمله، من خلال الوفر الذي تحقق في الموازنة للشهرين الأولين، رغم أنه يعطي فرصة للحكومة لتخفيف ضغط الضرائب عن كاهل المواطنين، مشيراً إلى أن الأشهر الأولى من كل عام، عادة ما تتحقق فيها إيرادات للحكومة مثل الضرائب على أرباح الشركات. ويرى أن الوفر لن يستمر حتى نهاية العام، لوجود بنود ثابتة في الموازنة مثل الرواتب، وأعباء الدين العام. لكنه يثني على جهود الحكومة للاتجاه نحو التقشف وتخفيف النفقات.

الكسواني بيّن أن آثار الوفر المالي لا تظهر مباشرة على الاقتصاد، لكنها ستسهم في تحريك القطاعات الاقتصادية المتباطئة. ويقول إن سياسة وزارة المالية بضبط النفقات، أسهمت في جعل الأرقام جيدة، ومن المتوقع أن تكون المؤشرات القادمة أفضل، إذ ستكون الوفورات في الفترة المقبلة أكبر، نتيجة هذه السياسة المالية. إلا أن الصمادي بيّن أن أعباء الدين العام، يقابلها استمرار في تباطؤ القطاعات الاقتصادية، وتراجع ربحية الشركات، الأمر الذي ينعكس على ضريبتَي الدخل والمبيعات، لذا «يجب ألاّ نرفع سقف التوقعات، بتحقق وفر مالي خلال الأشهر المقبلة»، بحسب ما يرى.